城乡融合发展下的集体土地产权制度优化

紫外线

（一）集体土地产权主体制度优化

产权主体制度优化的关键在于实现“产权主体资格获得的良序化”。菲利普·基切尔认为，良序科学应将“民主的价值、协商的意义、平等共享原则”等概念引入科学政策制定与科学争议事件解决的全过程。目前，农村集体所有的土地由县级人民政府登记造册并确认所有权，农村集体所有土地由村民委会或者村集体经济组织经营、管理。而随着城乡融合发展的推进与集体土地产权制度改革的深化，中央和各级地方政府、金融机构和其他投资主体、司法机构、新型农业经营者、城市居民和新市民等多方利益主体会越来越多地参与到集体土地产权的认定和授予、调整和退出过程中。因而，应从授权主体的多元多层次协调性、授权依据的标准化法治化以及授权对象的权责对称性等方面加强产权主体制度建设，以实现集体土地产权主体资格授予和退出的公开化、透明化和机制化，满足城乡融合发展下多元主体基于自身贡献度分享集体土地增值收益的目标，充分调动各个产权主体的积极性和创造性。
（二）集体土地产权结构制度优化

产权结构制度优化的关键在于“产权结构功能的适配性”。近年来，国外土地产权制度的演变正逐渐从“以所有权为中心转向以土地资源的有效利用和高效配置为中心”。例如，法国农地产权制度赋予农地经营权人转让权、续租权、优先购买权、剩余索取权、可继承权等，同时对农地所有权的收益权、处置权进行规制。英国将土地发展权作为一项独立的财产权，主要通过“土地发展权购买机制”对土地资源进行宏观调控。我国宅基地产权制度改革也可以从城乡融合发展的视角出发，分别规定农民集体、农民和社会主体享有由集体土地所有权派生的一级、二级和三级宅基地发展权，并明确界定各层级宅基地发展权的权益和权能结构；或征得承包方同意并确保承包方对承包地的财产利益的前提下，将土地经营权统一收归集体，由集体进行集中统一、规模化经营。因而，应在坚持产权结构建构的开放性和保障性、产权结构调整的效率性和发展性、产权结构运转的稳定性和可持续性等原则下，有序推进集体土地产权结构制度完善，即适应城乡融合发展所推进的农业经营者、农村集体经济组织和新生代农民构成的变化，动态调整集体土地所有权、承包经营权、资格权、使用权、经营权、发展权、继承权等各项权益之间的关系，以建构与阶段性城乡融合发展目标相适配的集体土地产权结构。
（三）集体土地产权交易制度优化

产权交易制度优化的重点在于实现“产权市场保障的多样化”。例如，承包地经营权流转需健全经营权价值评估和农业经营风险保障机制；宅基地使用权流转则需健全宅基地使用权和农民住宅所有权双重权益的平衡协调机制以及城乡居民平等的居住权利选择和交易机制；集体建设用地经营权流转则需健全国家、地方政府、集体经济组织、用地主体和农民等在集体土地增值收益分配和公共物品供给责任之间的权责对等机制。目前，农村产权交易机构发展中存在的问题：一是确权颁证措施并未完全落实到位，产权界定不清晰或不合理的情况仍时有发生；二是农村产权交易市场化程度较低，民间私下、口头交易较多；三是由于农业和农村发展滞后，导致农地流转交易需求不高、对农民增收的效力不大；四是农村产权交易机构主管部门多元且缺少有效的政策协同，致使各交易机构之间的业务范围、服务方式、平台系统等之间缺少各具特色的优势互补和相互衔接，不利于形成区域内统一大市场；五是农村产权交易机构重建设、轻运营，交易服务水平和专业人员配置都有很大不足。因而，应从产权交易形式的分类规范化、平台化和数字化，产权交易过程的公开公平性、利益分配规则的规范性、利益纠纷的公共协商和公共选择性，产权交易系统的服务性和衔接性，产权交易诉讼救济的可获得性和保障性等方面健全集体土地产权交易制度，从而降低交易成本、提升交易流程便捷性、增强交易服务的兼容性、创新更加精准的交易服务、健全产权交易维权机制，助推城乡土地要素交易市场的发展。
（四）集体土地产权金融服务制度优化

产权金融服务制度优化的重点在于“产权金融服务和风险防控的协同性”。目前，我国农地金融发展面临的主要问题如下：一是农村土地作为抵押物的安全性不高、变现难度大；二是农村土地产权关系不清，部分地区还存在土地用益物权不确定以及抵押权缺失等问题；三是缺乏农村土地价值评估制度，不利于发现农村土地的内在价值；四是农地金融风险分担和补偿机制不健全，保险公司和担保公司分担金融贷款风险的作用有限，且缺乏政府部门建立的风险补偿基金［为此，贵州省遵义市凤冈县湄潭试验区成立了由县长、职能部门、金融机构、村民议事会等组成的农村产权专业评估委员会，并下设了茶叶、林业、果园、土地、房屋、机器设备等专业委员会及其相应的评估原则、办法和标准等，从而有效地将集体土地产权金融服务与相应的土地利用方式和价值产出评估相连接，既拓展了集体土地产权金融服务的范围，又能最大限度地降低金融服务扩张所可能带来的经营风险。可见，应从产权金融服务对象的包容性，金融服务方式的多层次性、规范性和便捷性，金融服务“收益—风险”分担模式的公开透明性与合理合法性，金融风险监测与预警的及时性与快速反应性等方面，进一步探索集体土地产权金融服务制度创新，即将集体土地产权金融服务创新与当地城乡融合发展阶段性目标相结合，构建“集体土地产权融资额度与集体土地预期投资价值产出及其风险相挂钩”的、由“农民、集体经济组织、金融机构和社会投资主体”共享收益并共担风险的、灵活多样的金融服务模式。