工业产权分割的前世今生

炸天帮帮主

导读：工业产权分割向来是土地经营中的“真空地带”，如果不弄懂政策，很有可能吃大亏...

在我国，工业用地产权分割一直是一个极为模糊的话题。由于相关政策法规不明确，由此产生的工业用地产权纠纷屡见报端。

但在最近两年，我们注意到，多地工业产权分割政策已有松闸态势，有越来越多的省（市）政府出台相关文件，有条件允许甚至鼓励工业用地分割转让。

从明令禁止到有条件放开甚至鼓励，我国工业产权分割政策变革经历了哪些阶段？针对工业用地产权的分割，目前各地出台了哪些代表性政策？

今天，我们便和大家聊聊工业产权分割那些事儿。

正文：

工业产权无法分割的背景

建国之后，我国长期实行社会主义公有制和计划经济，工业生产基本由国家垄断经营，因此，当时的工业项目用地几乎都由政府划拨而来，市场上基本不存在可销售的厂房，自然也就没有分割转让的问题。

这样的状态一直持续到80年代，深圳蛇口工业区的成立打破了体制禁锢，工业用地迎来了市场化阶段。在这个过程中，国家对工业用地开发做出了诸多限制，包括执行统一的出让年限、出让底价、（允许的）容积率、建筑系数、投资强度等等。唯独工业用地的产权分割，却像被遗忘了一样，迄今没有任何一部法律法规对此作出过明确说明，这也导致工业用地物业分割销售长期处于两难境地。

虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》和《物权法》等都没有规定工业用地不能分割转让，但传统的工业用地都是出让给工业企业自建自用，在这种情况下，工业用地上的产业用房只能按整栋的方式办理一个房产证，如果后期要出售，也就只能整体转让，无法分割。

政府不允许工业产权分割转让的深层次原因

在我们看来，政府不放开工业产权分割转让的口子，主要有两方面的顾忌。

首先，地方政府最大的担忧无疑是政策放开后工业用地的「房地产化」现象。因为工业用地成本低廉，加之7%工业生活配套的真空地带由来已久（一些开发商把办公，研发都按照厂房来报批，只有宿舍等建筑完全算非工业用地），一旦放开分割权限，很可能会有开发商钻空子。虽然工业用地也实行「招拍挂」，但竞争程度远不如经营性用地，如果通过分割转让将原工业用地变成经营性用地，不仅规避了经营性用地「招拍挂」，造成不公平竞争，还会破坏当地原有的园区生态（在工业用地上建设可分割出售的写字楼成本非常低，经营用地的园区根本无法竞争）。

当然，以上这些只是表面原因，更重要的是，这种行为不符合政府的利益。因为工业地产项目是政府招商引资而来，低价（甚至零地价）出让国有土地，本质上要换取税收和带动就业。这样一操作，赚钱的是开发商，政府白白流失了土地出让金不说，税收也没留下，这是地方政府万万不能容忍的，所以干脆一禁了之，要么自持，要么整体出售。

这是利益方面的纠葛，从技术上看，工业用地分割转让同样难度不小。和经营性用地一样，工业用地也是带指标出让的，而且指标更多、更复杂。除了容积率、建筑面积、绿地率、配套建筑占地这些用地指标，还有固定资产投资强度、开发强度、产出强度、亩均税收等经济指标，以及能耗标准、环境标准、安全生产等管控指标。如果工业用地没有分割出售，那么直接把指标摊匀就好办，如果分割转让，则可能使上述指标无法落实。

当然，在实践中也有不少地方政府为了招商引资，在谈判中并未对工业产权分割销售进行限制性规定，甚至口头上承诺，允许开发商在一定范围内将厂房分割转让，不过后续的执行依然存在较大不确定性，如因政策变更、政府换届等情况导致约定无法履行的情况并不鲜见。

放宽工业产权分割转让的背景

如今，随着市场环境进一步宽松，加之现在的工业企业在生产方式、经营模式上与以前有很大区别，原有的工业用地政策已经无法满足企业的实际使用需求和抵押融资需求，甚至还会成为地方政府招商引资的阻碍。

1、放宽分割转让是地方政府招商引资的重要途径

厂房无法分割销售，对企业而言，最直接的影响就是成本压力增大。工业地产开发本身受销售周期限制，无法分割就意味着企业的选择空间很小，要么找到能吃下整个项目的大买家接盘（概率非常小），要么全部自持，慢慢消化压力，很多企业也因此失去了拿地和购买厂房的企业热情。反之，如果适度工业厂房分割销售，能够有效摊薄土地成本和出让压力，有利于更多企业进入这个领域，便于地方政府招商引资。

2、放宽分割转让符合新时代工业企业的需求

如今，很多工业企业已经不需要大面积的标准厂房，他们更需要的是一些综合工业制造和技术研发属性的综合产业空间，产权分割可以在为其提供稳定经营场所的同时，摊薄成本，减少开发风险。

3、放宽分割转让便于企业抵押融资

在传统制度约束下，多数中小企业都是租赁生产场地，经常出现几个企业共用一本证的情况。在这种情况下，企业无法办理抵押融资。如果允许工业用地分割登记，企业可凭宗地分割后取得的多本不动产证实现融资。

4、放宽分割转让有利于土地节约集约化利用

由于历史原因，很多地方的工业用地存在「用而未尽」的情况，土地闲置现象十分明显。工业产权分割转让有利于存量建设用地的盘活利用，提高土地利用效率。

注：国务院于2019年5月印发的《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》中明确提到，允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目、盘活利用存量土地。

在我们看来，工业产权分割转让实际上也是政府和企业的一种博弈，当用途管制和企业诉求达到平衡，便能够实现政企共赢。

工业产权分割转让的各地政策

由于各地工业用地发展阶段不同，以及地方政府对工业产权分割转让的理解和认识程度不同，各地的政策也不尽相同，我们将其大致分为四种类型。

1、工业产权分割转让先驱——武汉

2013年之前，只有少数几个城市进行了工业产权分割转让的探索，武汉便是其中之一。

彼时，武汉被业内称为工业用地政策最「灵活」的城市，主要是源于2010年9月，武汉发布的《武汉市人民政府关于完善工业用地政策促进工业快速发展的意见》，提出：

「工业园区的工业用地转让时，受让企业要符合该地块确定的产业要求。经公开出让的标准厂房建设用地，待建成后方可按照出让文件的约定分割进行登记、转让和出租。」

不难看出，这一政策给工业产权的分割销售留下了一条口子，受益于该政策，武汉一度成为全国工业产权投资的热土，包括光谷、卓尔在内的一批本土产业地产商迅速崛起。

然而，这样宽松的政策也让投机之风盛行，在工业用地上违规建设写字楼、商铺分割销售的行为此起彼伏、屡禁不止。因此，武汉加强了对工业用地的管理力度。2013年8月，武汉出台了《关于加强部分房地产开发项目管理有关问题的通知》，提出：

「开发企业不得擅自改变项目用地性质和规划用途，未经批准不得擅自分层、分套（间）分割转让。」

这一政策堵住了工业产权分割转让的口子，此后，武汉又相继出台几份文件，细化了工业产权分割销售的允许范围，包括提出分割面积不小于400㎡（除东湖高新区）、自持比例不低于20-30%等规定。

2、宽松型——代表城市：杭州

杭州首次放宽工业产权分割是在2014年，彼时，杭州出台《关于实施「亩产倍增」计划促进土地节约集约利用的若干意见》，提出：

「鼓励开发区（园区）建设标准厂房，标准厂房可以分幢、分层转让，中小企业原则上通过标准厂房解决生产用房。」

从这份文件的名称不难看出，杭州解禁工业产权的分割销售和转让，初衷是为了促进土地节约集约利用。

2019年，杭州市规划和自然资源局出台《加强空间要素保障 助推「新制造业计划」实施办法》，提出：

「行业龙头企业等市场主体新建的制造类小微企业园，因孵化上下游产业链关联企业需产权分割的，经属地区（县、市）政府批准同意，规划资源部门可按幢、层作为最小分割单元，且每层建筑面积不小于1000平方米，办理分割转让手续。」

2020年，浙江省办公厅又下发《关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》，提出：

「分割后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务；工业项目配套建设的行政办公及生活服务等附属设施占用的建设用地不得与整宗地分割转让。」

可以说，杭州在工业产权分割上的政策已经相当完善。

3、创新型——代表城市：深圳

深圳的工业产权分割要追溯到2013年。当年1月，深圳颁布了《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》，有条件放开了工业产权分割：

「用地批准文件或土地使用权出让合同约定可以分割转让的工业楼宇，可分割转让。用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割转让或未明确可以分割转让的工业楼宇，不得分割转让。」

但与此同时，文件也提出了8种「例外」情况，包括企业将其拥有的工业楼宇作价入股，作价入股后工业楼宇的自用建筑面积比例不低于总建筑面积50%的，非自用部分可以分割转让；租用工业楼宇从事生产、研发活动满5年的企业，需购买工业楼宇的，已租用部分的工业楼宇可以分割转让等等。

2018年，深圳印发《深圳市人民政府关于印发工业区块线管理办法的通知》，创新提出了工业区块线管理制度，对工业产权分割进行分级管理。

文件把区块线分为两级进行划定：一级线是为保障城市长远发展而确定的工业用地管理线；二级线是为稳定城市一定时期工业用地总规模、未来逐步引导转型的工业用地过渡线。根据相关办法规定：

「一级线内工业用地的转让或地上工业楼宇分割转让，受让方应当是深圳规模以上工业企业或从事制造业生产3年以上并合法纳税的企业，且受让方不得改变建筑物的用途。」

就产权划分而言，其形式更为灵活，新政策可以栋、层、间为基本单位进行房地产权登记并核发房地产权利证书，但与此同时基准地价被提高，企业成本相应增加。

4、严格型——代表城市：北京

北京是工业用地分割销售政策最严格的城市之一，早在2010年10月，由北京市国土局牵头下发《关于进一步加强研发、工业项目监管有关问题的通知》中便明确规定：

「研发、工业项目，不得擅自改变用途，未经批准，不得转让或销售。如确需转让或销售的研发、工业项目，建设单位应向市住房城乡建设委提出申请。经审批的项目，建设单位在办理转让及销售时应补齐地价款、城市基础设施建设费后方可办理。」

如果说上述文件尚未完全禁止工业研发用地分割产权，那么2019年5月，北京市住建委网站发布的两则通知，则彻底把工业、研发项目分割转让的口子完全堵死。

「自文件印发之日起（2019年5月10日），市住房城乡建设委不再受理申请研发、工业项目的转让或销售。」

「已建成研发、工业项目的整体买受人应是区政府审定的企业或专业园、公共服务平台、孵化器运营机构。」

工业产权分割政策之最严格城市，当之无愧。

当然，也有很多开发商见传统工业用地利润空间有限，打起了M0（新型产业用地）的主意。但从各地政府的态度来看，M0的政策只会越来越紧，这一点从8月25日东莞发布的《东莞市新型产业用地（M0）管理办法（修订）（征求意见稿）》中便可以看出：

「新增用地M0项目开发主体原则上限定为制造行业龙头企业和市属（园区）国有独资企业、镇街下属独资企业。支持高成长性企业通过‘联合竞买’方式开发建设新增用地M0项目。」

东莞新增M0用地，除非是制造行业龙头企业或者本地独资国有企业，否则基本没有资格拿地，这样严的政策，恐怕很难有机会进入。