数据要素行业专题报告：建立三权分置、分级分类的数据产权 ...

差点九零后

（报告出品方：东方证券）
一、“1+N”政策体系陆续出台，中国数据要素市场迎 来春天

1.1 迈入数字经济时代，数据要素成为发展的新动能
全球数据量爆发增长，大数据时代已经到来，数据与政府、企业、个人息息相关。近年来，数据 的爆发增长、海量集聚蕴藏了巨大的价值。同时，数据中心等数据基础设施的逐渐完善以及人工 智能、区块链等先进技术的发展为数据价值的挖掘带来了新的机遇。据 Statista 统计, 2020 年， 全球产生、采集或复制的数据量达到 64.2 zettabytes（1 zettabyte = 1021 bytes）。同时， Statista预测未来数据将持续大规模增长，预计到2025年，全球数据产量将达到181 zettabytes， 大数据时代已经真正到来。数据和社会经济中的每一个角色（政府、企业、个人）息息相关，这 些角色既是数据的提供者，同时也是数据的需求者。对数据的挖掘可以帮助政府、企业、个人理 解、预测甚至控制人、机器、企业、产业、乃至社会，创造巨大价值。
数据要素是数字经济时代的关键要素，能够赋能其他生产要素，推动经济发展、社会进步。土地 经济时代，土地和劳动力是社会发展的关键生产要素。工业经济时代到来，技术和资本成为新的 关键生产要素。现在，随着信息通信技术、大数据技术、人工智能技术的发展，我们进入了数字 经济时代，驱动社会前进的主要要素转变为数据。数据对土地、劳动力、资本以及技术等生产要 素具有倍增、叠加、放大的作用，赋能传统产业转型升级、催生新产业新业态新模式、推动经济 发展、社会进步。
1.2 积极探索建设制度体系，我国成为数据要素发展“探路 者”
欧美数据交易市场起步早、较为活跃，但缺少自上而下的完善数据要素发展体系。欧美较早注意 到数据的价值，相关政策法规较为完善，其数据交易市场也更为活跃，在理论研究和实践发展中 均有大量探索。据上海数据交易所研究院，2021 年，全球数据交易流通市场规模达到 2000 亿元。 其中，欧美数据交易规模较大。北美洲达到 960 亿元，占比 48%。欧洲实现市场规模 500 亿元， 占比 25%。中国数据交易规模实现 250 亿元，占比 13%。日本等其他国家地区紧随其后。然而， 欧美缺少系统性的数据要素治理体系以及配套制度研究，并未将数据提升到生产要素的高度，没 有完善的顶层设计和基础制度，执行政策及相关法规还不够全面。



中国数据产业起步较晚、不够成熟，数据交易体量仅为全球的八分之一。我国数据产业起步较晚， 相关理论研究与实践相较欧美不够成熟。我国数据交易规模也较小，且以场外交易为主，场内交 易不足 5%。据上海数据交易所研究院，2021 年，我国数据交易规模实现 250 亿元，仅占全球市 场的 13%。另外，我国数据要素相关法律法规还不够完善，容易产生权属不明、资产归属不清等 问题，使得很多供应商、服务商、需求商“不敢”参与交易，阻碍了数据要素市场的发展。 但是，中国有海量数据和丰富应用场景等独特优势， 拥有培育数据要素的肥沃土壤。
1） 拥有海量数据，预计到 2025 年中国将产生全球最多数据。我国互联网产业发达、网友数量 庞大，产生了海量数据。同时，我国拥有全球最多的工业互联网平台，累积了大量的产业数 据。据 IDC 预测， 到 2025 年， 中国将产生全球最多的数据量，近全球数据产量的三分之一。
2）我国数字基础设施日益完善。我国拥有发展数据要素市场的坚实基础底座，在数据采集、存 储、传输等方面具有巨大优势。我国拥有 5G 基站数量达到 80 多万个，位列全球首位。同时，我 国统筹布局八大算力枢纽节点，积极落实“东数西算”工程，数据中心机架数量达到 520 万架， 为数据要素的发展提供坚实的存储和计算底座。
3）我国数据应用场景丰富。我国人工智能、区块链等先进技术在各个行业领域的渗透应用加速， 数据应用场景不断丰富，数据对金融、交通、医疗、电信等行业的赋能作用日益凸显， 在智慧交 通、无人工厂、疫情监测等方面进行了有益探索。
4）国家自上而下积极探索数据要素发展道路，驱动我国数据市场全面健康发展。 我国从中央到 地方政府，已经认识到数据要素发展的重要性，近年来推出大量相关政策，积极建设数据要素基 础制度，数据要素的“要素”地位日益凸显。 到 2023 年，中国数据要素市场规模有望超过千亿。我国具有培育数据要素市场的众多优势，发 展土壤肥沃。同时，国家越来越重视数据要素发展，从理论到实践做了一系列探索，接连发布一 系列相关政策，为数据要素市场发展举旗定向。我国数据要素市场有望迎来蓬勃发展。据工信安 全预测，到 2023 年，中国数据要素的市场规模将达到 1144 亿元。到 2025 年，规模将实现 1749 亿元。
中国数据要素市场还存在诸多问题，数据确权等基础制度的构建是数据要素市场形成及发展的关 键基础。我国数据要素市场还存在诸多问题，如数据确权不清；没有统一完善的数据资产登记制 度；数据定价困难、各方利益分配不明；数据资源质量参差不齐、数据应用价值不高；数据交易 机构数量众多但没有形成统一的交易标准和监管机制；政府、企业的“数据孤岛”问题严重，影 响数据流通等。针对上述不足，中央政府、地方政府、社会各界已做出众多理论研究与实践尝试， 然而明确统一的数据要素基础制度还未成功建立。数据确权等基础制度的构建是数据要素市场形 成的关键基础，是保障我国数据要素市场蓬勃发展的基石。
1.3 顶层设计《数据二十条》近期出台，构建起数据要素基础 政策体系
数据要素“升级”为中国五大生产要素之一。国家发布一系列重要文件支持数据要素发展， 构建 数据基础制度成为重点。2020 年 4 月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化 配置体制机制的意见》，将数据与土地、资本、技术、劳动并列为五大生产要素，明确提出了数 据要素市场制度建设的方向和重点改革任务。2021 年，《“十四五”数字经济发展规划》提出在 2025年初步建立数据要素市场体系。
数据要素对基础制度和治理体系提出了新的要求，我国率先进行数据要素体系探索。不同于其他 生产要素，数据要素具有非物质性、共享性、非均质性、外部性等特性，对基础制度和治理体系 提出了新的要求。世界各国对数据要素并未达成共识，制度设计还未成体系。我国率先进行数据 要素市场体系探索，构建数据要素的基本发展路径，打造数据要素政策架构“1+N”。 2022 年 12 月，财政部发布数据资产入表相关政策，中共中央国务院发布数据要素顶层设计，数 据要素国家政策 “1+N”扬帆启航。我国数据要素政策设计架构为“1+N”，即 1 个顶层设计， 及 N 项具体实施措施。其中，我国财政部于 2022 年 12 月 9 日发布数据资产入表相关政策，打响 了“N”的第一枪，此次中共中央、国务院发布顶层文件，更是构建了完整的 “1”，为后续数据 资产确权、定价等 “N”方面的具体政策指明方向。



财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》，提出企业数据资源可作为 资产列入财务报表，成为推动我国数据要素市场蓬勃发展的重要引擎。2022 年 12 月 9 日，财政 部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定（征求意见稿）》。此暂行规定提出企业数据资源 经评估可确认为企业资产，列入财务报表。企业内部使用数据资源按条件确认为无形资产，企业 对外交易的数据资源按条件确认为存货。此规定意在加强企业数据资源管理，发挥数据要素价值， 是我国推动数据要素市场发展的关键政策。中国是全球首个提出数据资源入表的国家，在数据资 产化方面进行了有益探索。
中共中央、国务院发布数据要素顶层设计文件 —— 《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素 作用的意见》。 2022 年 12 月 19 日，中共中央、国务院发布正式发布《数据二十条》。《数据 二十条》强调了数据基础制度建设对我国国家发展及安全至关重要，表达了激发数据要素价值， 赋能我国经济发展的决心。 构建我国数据基础制度的“四梁八柱”，《数据二十条》为数据产权、流通交易、收益分配、安 全治理等制度建设指明方向。《数据二十条》强调了需要在维护国家数据安全、保护个人信息和 商业秘密的前提下，发展数据合规高效流通使用，赋能实体经济，并且针对数据要素产权、流通 交易、收益分配、安全治理的数据基础制度构建给出了清晰可行的意见。其中，数据产权制度的 建设是数据要素市场运转的关键前提。



二、数据确权举旗定向：确立三权分置、数据分类分 级的数据产权制度

2.1 数据确权制度尚未明确，是我国建设数据要素市场的首要 任务
数据确权是明确权利主体和内容，调整各方关于数据使用的利益关系。明确产权、设立产权保护 制度是所有生产要素参与生产、获得收益的基础，数据要素也不例外。据《中国特色数据要素产 权制度体系构建研究》，数据要素产权被定义为附着在数据上的一系列排他性权利的集合，是调 整人与人之间关于数据使用的利益关系的制度。数据确权主要包含两个方面，一方面是确定数据 的权利主体，另一方面是确定权利的内容。权属制度的明确将是数据要素健康发展的基础，厘清 数据权属、责任和权利是实现数据要素市场化配置和价值利益公平分配的重中之重。
清晰的数据权属界定是数据要素市场蓬勃发展的前提。数据确权是发挥数据要素价值的第一步， 是保障数据流通交易、进行合理利益分配以及安全治理的前提，是数据资产化的基础。数据权属 不清会导致市场参与者的权益得不到保障。数据交易的参与者不清楚权利界限，大量拥有数据资 源的企业不敢、不愿意参与数据交易，阻碍了我国数据要素产业的发展。同时，数据确权不清不 利于保障个人隐私，大型互联网平台容易产生 “数据垄断”的现象。另外，数据确权有利于确认 责任主体，保障数据真实可用、质量过关。权利也伴随着义务，数据确权能够保证参与者对数据 资源或产品承担相应的责任，保证数据来源、质量以及其真实可用性。因此，需要从法律层面明 确数据权属，指导数据要素市场实践，为我国数据要素市场健康蓬勃发展夯实基础。
数据要素有非物质性、可复制性等有别于传统要素的特点，且其价值挖掘过程参与者众多、应用 场景多样，建立数据产权制度仍有一定挑战。由于使用价值来自于要素本身，传统要素在同一时 空只能被单个主体使用，而作为承载在物质载体上的一串符号，数据可在不损失自身信息与价值 的前提下无限复制以供给多个主体使用，具有可再生性、非排他性、非消耗性、无形性等特点。 另外，数据在流通共享中才能产生作为生产要素产生价值，理应获得合理的收益。数据的信息来 源、产生、加工、挖掘、复制等过程中涉及众多参与者，进而导致数据产权模糊复杂，如何划分 数据权属不一而论，目前还未形成统一有序的公共方法。同时，数据要素的可再生性使得同一数 据的应用场景并不单一，可以被不同的个人或企业应用在不同场景中，对于数据的加工和挖掘可 能由多个进程共同完成，在不同领域中应用同一数据产生的价值也各不相同，构成了错综复杂的 利益关系，进一步提高了数据确权的难度。
目前，国内外在数据确权方面未达成统一认识。众多国内外政府、机构、专家学者在数据确权的 理论研究和实践中做了大量探索。欧美在数据权利规则制定方面发展较为成熟，因国情、文化、 历史、价值观等因素，美国与欧洲在数据隐私保护和促进数据产业发展上各有侧重。
美国在数据确权上选择走实用主义道路，数据市场政策较为宽松，鼓励数据产业蓬勃发展。 谷歌、Meta 等美国的数字巨头们在全球繁荣发展，为美国带来巨大的经济效益。为持续支 持相关产业发展， 美国选择了更为实用主义的道路，采取立法与行业自律并行的机制。出 于个人信息被视为个人财产的理念指导，美国采取了以财产权为导向的分散式立法方式，目 前虽没有联邦层面的数据治理立法，但各州已经陆续出台相关法律，如美国加州通过《消费 者隐私保护法》保障个人数据在控制、使用以及交易方面的权力，对企业收集、存储、处理 以及应用数据的行为做出规范。同时，美国在各个细分行业上对数据权利进行立法保护，如 发布了电信领域的《电子通信隐私法》、金融领域的《金融消费者保护法》、医疗卫生领域 的《COVID-19 消费者数据保护法》等。
欧洲注重保护个人数据权利，数据交易成本和难度较高。与美国相比，欧盟更加注重个人数 据权利的保护，将数据保护视为一项基本的人格权利。 欧洲将数据分为个人数据与非个人 数据，分别进行立法。2018 年， 被称为欧盟“史上最严”数据保护条例的《通用数据保护 条例》GDPR 正式实施， 该法律极大地保护了公民数据隐私，强化数据主体的被遗忘权、 数据可携权等。之后，欧盟又推出了《非个人数据自由流动条例》， 补充其在非个人数据 的处理和流动规则。欧洲在进行数据确权时将保护个人信息安全放在首要地位，虽然在保护 个人隐私上取得了更好的成果，但严格法规导致的数据获取难度提高和成本增加一定程度上 阻碍了数据产业的发展。



顶层设计出台，我国确立数据产权制度建设大方向。我国在数据确权方面的立法与实践尚不成熟， 还没有针对数据产权归属问题出台法律。但我国已经认识到建立健全数据产权制度的重要性，进 行了一系列积极探索，学习一部分欧美经验，结合自身国情以及经济发展阶段，积极探索数据产 权制度建设道路。目前国家关键数据要素的顶层设计已经确立了数据确权的制度建设大方向，中 共中央国务院已发布《数据二十条》，明确我国建立分类分级确权授权制度，推行“三权分置” 的产权运行体制，在做好保护国家安全和个人信息安全的底线工作上，保障各方权益，鼓励引导 数据流通交易，为全社会发展赋能。
2.2 数据价值挖掘造就数据多种形态
2.2.1 从数据价值链角度看数据的四种形态
数据价值链是数据从原始数据、数据资源到数据产品、数据资产的层次递进发展的过程。原始数 据积累到一定规模，且经过必要的加工处理过程，从而具有潜在使用价值，便形成了数据资源。 数据资源要参与市场流通，就需要进一步转化成为可流通的数据产品。数据资源到数据产品的转 变，需要数据资源持有者以实现市场需求为目标对数据资源进行专门的设计和开发配置，从而形 成可以在市场中流通交易的数据产品。数据产品正式进入流通市场之前，为了市场的安全性、流 动性和可信性，需要对数据产品及其提供商进行注册登记。而数据资产是在数据产品概念的基础 上，结合“数字经济”的概念，且考虑到数据同时具有的法律权属意义和经济价值意义两重属性 提出的。目前，数据资产化的征求意见稿已经出台。此暂行规定适用于 “企业按照企业会计准则 相关规定确认为无形资产或存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给 企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源 的相关会计处理”。
2.2.2 从加工程度角度看数据的四种形态
数据要素可以按照加工程度不同分为四种形态：原始数据、脱敏数据、模型化数据和人工智能化 数据。四种数据形态随着加工程度的提升，其价值挖掘更加深入。据国家政策文件《关于加快构 建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》以及国家信息中心大数据发展部发表的论文 《全国一体化大数据中心引领下超大规模数据要素市场的体系架构与推进路径》，根据数据加工 处理的深度不同，数据要素可以分为四种形态：原始数据、脱敏数据、模型化数据和人工智能化 数据。原始数据是指通过物理传感器、问卷等方式直接获取的未经处理、加工和开发利用的初始 数据形态。脱敏数据是对原始数据中敏感和涉及隐私的数据进行必要的脱敏处理后得到的，能够 有效保障数据正常的流通使用和隐私安全。模型化数据是在原始数据的基础上，结合客户需求进 行模型化开发，为客户提供“数据+服务”。人工智能化数据是通过机器学习等技术训练海量数 据得到的智能化能力，针对客户需求提供服务。四种数据形态随着加工的提升，其价值挖掘更加 深入。



2.3 创造性提出“三权分置”制度框架，破除数据要素流通、 交易难题
我国针对数据产权划分进行了一系列有益探索，从重视数据“所有权”到强调数据“持有权”和 “使用权”，从两权分置到三权分置。数据由于其区别于其他生产要素的可复制性、非独占性等 特点，权属不易确定。近年来，为维护国家安全、保障个人、企业等数据要素市场参与者的合法 权益，同时鼓励引导数据要素积极流通、数据交易市场活跃发展，我国针对数据确权，进行了重 大的理论创新，强调数据使用权，淡化数据所有权，从两权分置到三权分置，破解数据要素流通 交易难题。
2.3.1 中国数据产权运行机制不断发展，“两权分置”初步解决确权难题
两权分置时期：淡化数据“所有权”，强调数据“持有权”，保障数据流通、促进数据交易蓬勃 发展。 两权分置：数据所有权与数据使用权分置。2021 年 12 月，国家发展改革委等部门联合发布 的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》提出初始的两权分置——所有权和使 用权的分离，为数据的流通交易奠定基础。 两权分置：数据持有权与数据使用权分置。数据所有权难以界定，且不利于数据流通。 2022 年 3 月，国家发改委发布《关于对“数据基础制度观点”征集意见的公告》，对数据 两权分置进行进一步定义：将“所有权”替换成“持有权”，并指出推动数据持有权和使用 权的分离保障数据流通和使用需求，初步解决了数据流通交易的确权难题。
两权分置初步解决数据流通交易的确权难题。“持有权”代替“所有权”是巨大进步，相比于持 有权，所有权更加难以界定；另外，强调数据所有权不利于数据流通，阻碍数据交易蓬勃发展。 淡化数据所有权，强调数据持有权是数据确权的一大进步。首先，数据的所有权归属难以确定， 《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等数据相关的法律都没有对数据的所有 权归属作出明确规定。另外，从数据价值链中，我们可以看出，数据的价值在数据流通中不断增 加，各个环节的参与者都对数据价值的挖掘付出努力，做出了一定的贡献，一味强调数据所有权 概念不利于数据流通，阻碍数据交易蓬勃发展。
2.3.2 确立数据 “三权分置”制度，开创数据要素新局面
数据产品供给不足导致交易市场活跃度不够，两权分置没有解决数据资源产品化程度不足的问题。 无论是“所有权和使用权”还是“持有权和使用权”，两权分置的积极意义在于意识到解决数据 确权问题的必要性，并且提供了解决数据流通难题的方向和思路，但是从实际效果来看，两权分 置并没有解决市场不活跃问题。据《数据要素视角下的数据资产化研究》，数据市场活跃度不够 的最直接原因是数据产品的有效供给不足，也就是数据资源转变为数据产品的比例不高。大量公 共数据和国企数据资源没有形成可交易的数据产品，数据资源持有者缺乏政策和市场激励，数据 流通过程中的数据资源产品化程度不够，两权分置没有解决数据产品化不足的问题。为进一步改 善市场状况，完善数据要素权益保护制度，国家提出数据的三权分置来代替两权分置。



国家提出三权分置代替两权分置，增加数据产品经营权，扩大数据交易市场有效供给，进一步改 善数据要素市场状况。
三权分置：数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权。2022 年 6 月 22 日，深化 改革委员会第二十六次会议通过《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》， 确立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”。相比于两权分置， 三权分置引入了“数据产品经营权”，从国家政策层面鼓励数据产品化，保障了数据经营者 的经营获利权利，反映了对数据要素性质、数据交易市场本质的更加深入的认识。
三权分置：国家顶层设计《数据二十条》对外公布，进一步确认数据资源持有权、数据加工 使用权和数据产品经营权分置。2022 年 12 月，《数据二十条》政策正式出台，提出以促进 数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线；针对四个重点——数据产权、流通交易、安 全治理和收益分配，构建四大数据基础制度。其中，《数据二十条》强调坚持数据资源持有 权、数据加工使用权和数据产品经营权的“三权分置”数据产权制度框架，并在此基础上构 建中国特色数据产权制度体系。国家通过顶层设计，确认了我国“三权分置”的产权运行体 制。
2.4 数据产权制度初步建立：建立分类分级确权授权制度，推 行“三权分置”产权运行体制
2.4.1 率先提出 “三权分置”数据产权制度框架，兼顾安全与发展
中共中央明确的数据产权制度建设方针，建立分类分级的确权授权制度，打造三权分置的中国特 色数据产权运行制度。中共中央、国务院在《数据二十条》中强调了我国发展数据要素市场的总 体要求，即在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，发展数据合规高效流通使 用，赋能实体经济，充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展的红利。数据生产、 流通、使用过程中参与者众多，个人、企业、国家等相关不同的利益诉求，且有这动态变化、相 互依存等复杂特点，权属确认困难。《数据二十条》中，我国提出了明确的数据产权制度建设方 针：建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。建立数据资源持有权、数据 加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。 我国是全球首个提出三权分置的国家，如何兼顾平衡安全和发展是确权重点。我国是全球首个提 出“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权 ‘三权分置’ 数据产权制度”的国家，为 全球数据交易市场的发展提供新思路。重点强调的是，产权制度的设立在坚守《个人信息保护 法》、《数据安全法》等基础法规的红线之上，能够积极促进数据要素价值挖掘与流通交易。如 何在安全和发展中找到平衡点，或者说如何在保护数据权益和数据流通使用中找到平衡，是我国 建设中国特色主义数据产权制度的关键。
原始数据审慎交易，推动对原始数据的开放利用，支持相关数据处理者依法行使相关权利。《数 据二十》条指示，需根据数据来源以及数据生成特征，分别界定数据生产、流通以及使用中的各 参与主体的合法权利，推动非公共数据按市场化方式“共同使用，共享收益”。同时，《数据二 十条》强调要审慎对待原始数据交易，推动对原始数据的开放利用，充分挖掘数据使用价值。 三种产权针对客体不同，对应数据价值链中的多种数据形态。值得强调的是，数据资源的持有权 主要是针对上述所说的对原始数据进行加工处理后的数据集，即数据资源。而数据加工使用权可 以是针对数据资源或者数据产品，而数据产品经营权主要是针对可以进行交易的数据产品。



2.4.2 数据资源持有权得到明确，打破数据价值流动枷锁
数据资源持有权的确立有助于政府统计我国数据资源情况，同时对不同数据进行分类分级保护。 生产数据或依法获得授权的主体都可以成为数据资源的持有者。数据资源持有权的确立一方面促 使企业登记数据资源，便于国家统计数据要素资源，另一方面将为公共数据、企业数据以及个人 数据引入不同的确权规范和授权规则，强化分类分级保护。数据资源的持有者可以是本身生产数 据的政府、企业或者个人，也可以是依法获得授权的主体。
众多服务于 G、B、C 端的企业收集了大量高价值数据，过于由于数据归属存在争议而无法深挖 数据价值。现在，数据资源持有权的明确鼓励这些企业挖掘数据价值，促进数据流通交易。许多 服务于政府、企业与个人的企业或组织在经营过程中收集了大量高价值数据，如互联网平台拥有 大量个人用户数据。但这些数据的归属权一直有争议，因此在过去，这些企业组织只能有限度地使用这些数据用于自身业务发展。在三权分置的框架下，数据的归属已经不再重要。首先，数据 到底属于哪个主体很难界定。其次，数据归属的确定不利于数据流通交易。在“三权分置”的中 国特色数据产权制度下，更多企业可以在遵守法律和合同的基础上对数据进行加工处理和应用， 深挖数据价值，赋能数据流通交易。数据资源的持有者能够在法律及合同允许范围内自主决策数 据的应用场景，并具有同意他人获取或转移其所产生数据的权利，同时也需要按法律法规及合同 遵守数据持有时间的限制。
2.4.3 数据加工使用权明确保障数据处理者使用数据及获取收益的权利
数据来源合法合规的基础上，企业具有加工和使用数据的权利。加工使用权的明确保障了数据处 理者使用数据和获得相关收益的权利。数据加工使用权包含加工权和使用权，其中，数据加工是 指对数据进行筛选、分类、排列、加密、标注等处理，而数据使用是指对数据进行分析、利用等。 《数据二十条》中提到，在保护公共利益、数据安全、数据来源者合法权益的前提下，承认和保 护依照法律规定或合同约定获取的数据加工使用权，尊重数据采集、加工等数据处理者的劳动和 其他要素贡献，充分保障数据处理者使用数据和获得收益的权利。 联邦学习等技术的发展赋能“原始数据不出域，数据可用不可见”，保障数据要素市场上数据加 工使用权的流通。数据的形态及变化通常与加工过程有关，数据加工使用权没有将对象限定为 “数据资源”或“数据产品”，促使数据在价值链中更好地体现出形态多变性。随着联邦学习、 多方安全计算等交付技术的快速发展，“原始数据不出域，数据可用不可见”在技术上已经可行， 数据加工使用可以实现与原始数据分离，数据流通越来越多地呈现为数据加工使用权的流通。 数据加工使用权受到多种限制，首先，包括加工和使用在内的数据处理活动不得超出法律授权或 合同约定的范围；其次，数据处理者应当采取加密、去标识化、匿名化等技术措施和其他必要措 施来保障数据安全。
2.4.4 数据产品经营权的明确，为数据要素市场参与者建立正向激励机制
数据产品经营权的对象为数据产品，该权益能够限制产权人同行利用其数据产品获得利益，保障 数据产品产权人的权益。数据产品经营权包括收益权和经营权，数据产权人有权对其开发的数据 产品进行开发、使用、交易以及支配并获得收益。数据产品经营权可以有效保障数据产权人的合 法权益，有助于激发其提供数据产品服务的积极性。数据产品经营权的确立可以有效保护数据产 品产权人的权益，与具有垄断保护性的知识产权有相似之处。 数据产品经营权的确立，有助于增加数据产品供给量，为数据要素市场引活水之源。数据产品经 营权的确立《数据二十条》出台前，关于数据产品的确权和分配原则不明，边界不清，风险不确 定。在数据交易中，企业的数据产品权益有可能得不到保护，或者可能侵犯了其他主体的权益。 因此，大量企业处于观望状态，不敢进行交易，导致数据交易市场中的供给不足。在“三权分置” 的数据产权制度中强调 “数据产品经营权”是从国家政策层面鼓励数据产品化，有助于保障数据 经营者的经营获利权利、鼓励企业将大量数据资源转化为高质量的数据产品与服务，带来数据市 场供给侧的结构性优化，进而推动构建多层次数据交易市场体系。



数据产品经营权具体实施还待探索，或将在保护个人信息安全和公共利益、反数据垄断、减少数 据要素流通交易成本间寻找兼顾平衡之路。目前，在企业间获取其他平台用户数据的案例中，如 新浪微博诉脉脉不正当竞争案，可以看出应用了三重授权原则。三重授权针对第三方应用通过开 放平台获取用户信息时应遵循的原则，即第三方企业获取平台企业数据时需要满足三个条件：平 台收集数据时需取得平台用户的同意；第三方企业需获得平台企业的同意、第三方企业从平台中 获取数据时还需要取得平台用户的同意。三重授权原则充分体现了对个人数据权利的保护，然而也容易造成数据交易流通成本过高，不利于数据产品经营权的获取，造成不正当竞争等不利影响。 目前，中外还没有就是否使用三重原则、在什么情况下使用三重原则达成共识。我国或将根据数 据分类分级原则，在保护个人与公共利益，以及促进数据产品经营者的积极性，减少数据要素流 通交易成本中探索兼顾平衡之路。
2.5 数据分级分类：推动公共数据授权使用、加强企业数据供 给激励，探索个人数据受托机制
《数据二十条》强调推动公共数据授权使用、加强企业数据供给激励，探索个人数据受托机制。 《数据二十条》指明了我国建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度的原则 和方法。其中，《数据二十条》明确了公共数据、企业数据以及个人数据的定义，并且就三种数 据的确权授权机制原则做了详细说明。《数据二十条》意在推动公共数据无偿赋能公共治理以及 公益事业以及有偿赋能产业、行业发展，同时推进非公共数据按市场化方法“共同使用、共同收 益”。根据这三种数据的特点，明确了三条探索机制，即推动公共数据授权使用、加强企业数据 供给激励，探索个人数据受托机制。
2.5.1 公共数据授权运营释放公共数据资源巨大价值
明确公共数据定义，即两类主体（各级政府部门、企事业单位）与两类过程（依法行政履职、提 供公共服务）中产生的数据。不同于《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》中较为宽泛的界 定，《数据二十条》中明确各级政府部门、企事业单位依法行政履职或提供公共服务过程中产生 的数据属于公共数据。



公共数据蕴含巨大价值等待挖掘，公共数据确权授权机制的确立有望发挥引领作用。公共数据蕴 含着巨大的价值等待社会各主体挖掘，其共享、开放、全面与易用性都十分重要。一方面，数据 开放可以帮助解决公共事务，提高治理能力。另一方面，企业和民众可以通过挖掘开放数据价值， 创造更多经济效益，带动产业发展。欧美国家在公共数据开放方面做了较多成功实践，如美国政 府建立政府数据服务平台 http://Data.gov、英国政府建立数据开放门户网站 http://data.gov.uk。我国公共数 据的开放共享在制度与实践探索方面均有待提高，此次公共数据产权机制指导意见的确立具有巨 大意义。绝大部分公共数据掌握在政府手中，要建立数据产权制度，具有较高容错机制的政府要 成为先行者，充分发挥公共数据的引领性作用。
公共数据开放分为无偿以及有偿使用机制。公共数据蕴含着巨大的经济以及社会价值，能够为社 会治理、公共服务、乃至产业行业发展等各方各面做出巨大贡献。《数据二十条》明确了公共数 据按照用途进行定价的机制，强调了当公共数据被用于社会治理、公益事业时，应该在监管下进 行有条件无偿使用，充分推动公共数据为社会发展创造价值、为居民生活提供便利、为社会问题 提供解决方案。而当公共数据应用于产业发展或行业发展时，应考虑数据开发成本，遵循市场化 机制进行有条件有偿使用，充分推动各方开发使用公共数据的积极性，使数据价值最大化。
2.5.2 企业数据：要素化贡献分配激发市场活力、促进企业间互联互通
企业数据是生产经营过程中产生的不涉及个人信息和公共利益的数据。《数据二十条》采用了 “排除法”来定义企业数据的范围，即除了个人数据以及公共数据外的是企业数据。企业生产经 营中产生的涉及个人信息及公共利益的数据是不属于企业数据范畴的。 企业数据的开发利用能够直接推动经济发展，完善的企业数据确权授权机制有效保障数据要素市 场活力十足。在《数据二十条》出台之前，相比于个人数据和公共数据，更多是通过市场力量而 不是国家干预来进行企业数据的调配，但近年来我国企业数据纠纷数量增长，针对企业数据没有 单独的立法规定，且数据的多元性和庞大数量为制定法律带来了许多挑战。与其他数据相比，企 业数据与市场联系更为紧密。要充分发挥企业数据对经济发展的推进作用，必须借助市场的力量， 通过建立完善全面的企业数据确权授权机制、构建更为健康公平的发展环境来实现要素价值的充 分释放。
保障数据要素按照贡献获得经济回报，赋予数据市场蓬勃活力。在人类发展历史中，每一次生产 力飞跃都和新的生产要素投入紧密相关。将数据与土地、资本等其他传统经济要素同样参与利润 分配，以市场决定贡献、由贡献分配收益，通过市场中的价格信号和调配机制来实现最有效率的 分配，可以有效构建出公平、透明且有效的数字经济发展环境。《数据二十条》强调了企业数据 资产依法持有、使用和收益的权利，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报。对于企业 而言，公平有序的市场环境有效防止大企业利用自身既定竞争优势、垄断数据要素市场，为中小 企业开辟出高速发展的肥沃土壤。同时，公正的要素贡献分配制度有效保障数据贡献者的经济收 益，更深一步促进了更多企业主体之间的数据流通，以企业数据流通为起点，为整个数据要素市 场提供了更大的网络外部性效益，助力未来健康持续发展。
打破数据孤岛，促进企业间数据共享是破局之法。企业数据创造于经营活动过程，是企业自成立 以来不断积累分析得到的无形资产。受到公司规模和客户群体的限制，中小企业虽想借助数字经 济高速发展的东风，但苦于没有可被利用开发的“原料”；反观手握大量数据的大型公司，不清 晰的数据合规边界、数据中含有敏感信息和知识产权、以及数据分享的收益有限等问题使得他们 不愿意将数据分享出来，从而进入没有尽头的恶性循环，数据垄断日益严重，数据市场壁垒高筑。 实现数据顺畅高效流通，需要首先从法律上肯定中小企业对数据的访问权，《数据二十条》中提 出，要实现大企业和中小微企业之间的双向公平授权，推动企业依法承担起数据共享的社会责任， 动员整个市场共同促进数据要素有序发展。同时，虽然数据共享是法定义务，但同时应该按照 “谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，对收集、处理并提供数据的大企业提供经济收益，激励全 社会更深层次的数据共享。



2.5.3 个人数据：合规前提下对数据价值进行挖掘与利用
不管是在政务处理中产生的公共数据，还是在营运活动中累积的公司数据，其中的内容都不涉及 到信息主体的个人隐私，自然也不需要获得信息主体的同意。但个人数据有所不同，在不征得许 可的情况下使用，会造成对隐私权和个人信息权的侵犯。因此若要实现个人数据的价值释放，首 要解决的问题就是如何建立起个人数据受托机制和收益分配机制，如何在可承受的交易成本和难 度下实现数据运用。 保护个人信息不被泄露和合法合理的收集方式是释放数据价值的前提。保护个人数据安全在数据 的全周期开放利用中都是核心内容，只有保护个人信息不被泄露才能将为来人们持续提供个人信 息提供置信基础。企业在收集个人信息时要充分区分隐私权和个人信息权，不同于任何组织或者 个人不得侵害的隐私权，个人信息权是具有选择空间的权利，信息主体可以选择是否提供个人信 息，因此收集数据时企业应征求信息主体同意并充分告知收集范围，绝不能采取“一揽子授权” 等霸王模式，绝不收集涉及到个人隐私权的信息，对于同时涉及隐私权和个人信息权的信息应更 谨慎对待，决不能侵犯用户隐私，维护好个人信息的安全。
个人信息授权的高难度和高交易成本使得数据获取困难重重。近年来个人信息泄漏事件频发，广 大人民信息保护意识觉醒的同时也更倾向于拒绝他人获取个人信息，同时由于企业很难对接到个 人，因此带来了较高获得信息使用许可的交易成本；而对于国家机构、公司和组织等委托方而言， 虽然拥有大量个人数据，可以与数据需求方合作并将获得的收益返还给信息主体本人，但收益的 分配时间、方式和具体如何在实际操作中难度很大，并会带来高额交易成本，仍然不能实现高效 率高水平的个人信息流通共享。因此，探索建立受托人制度势在必行，监督企业、组织等市场主 体对个人信息的收集和加工，凭借政府公信力和强制执行力保障个人数据信息安全保护，使公众 放心共享个人信息，从而降低个人数据授权的难度和成本。
个人数据亟待开发的海量价值呼唤释放途径，数据交易所提供可能解法。我国作为人口大国，具 有的大量个人信息数据还是一片尚未开发的广阔蓝海，在人口红利带来的巨额信息红利背景下， 我国同时掀起了数据交易市场建设浪潮，《2022 年数据交易平台发展白皮书》显示，截止 2022 年 8 月，全国已成立 44 家数据交易机构，但数据交易所和个人信息之间还未形成互动。从国家 公信力和信息安全角度来看，数据交易所无疑是个人信息流通的最优选择，但由于隐私计算技术 还未达到商用成熟度，“原始数据不出域、数据可用不可见”交易范式缺少坚实的技术底座，且 即使做到了数据的可用不可见，使用个人数据进行交易依然需要信息主体的许可，必须执行的法 律义务使数据合规的成本居高不下。此外，从数据交易的数据种类来看，一般来说个人数据的隐 私属性越高，具备的价值也就越高，数据交易所的需求也越迫切，例如金融、医疗、通信等。而 在 Cloudward 发布的《Data Privacy Statistics, Facts & Trends of 2022》报告中，绝大多 数人认为社会保障号码、医疗保健信息、物理位置详细信息和私人通信等信息至关重要，而媒体、 购买习惯等的重要性相对较低，公众对重要信息分享的谨慎性和数据交易所的需求相冲突，要使 人们更加信任数据交易、提升数据共享意愿，还需要进一步的努力。
三、探索建立全国统一的数据要素登记新方式，赋能 数据要素市场多个环节

3.1 数据要素登记制度是数据确权与数据资产化的基础
《数据二十条》提出探索产权登记新方式，构建健全的数据要素登记机制。《数据二十条》中强 调了确立数据产权制度的重要性、提出了建立相关体系的大方向，同时对建设我国数据登记制度 提出要求。《数据二十条》中，第三条“探索数据产权结构性分置制度”强调了要研究数据产权 登记的新方式，第十五条 “压实企业的数据治理责任”中，强调了需要建立健全的数据要素登记机 制。
构建数据要素登记制度是数据确权的基础，是数据资源转为数据资产的必经之路。数据资产化和 数据流通的前提是清晰的权属，而数据资产登记制度是对数据资产自然属性和法律性财产的确认， 是数据产权界定的基础，同时还能解决定价、入场、互信、监管等数据要素市场建设难题。构建 数据资产登记体系是数据资源转为数据资产的必经之路，包括厘清供给方的数据来源、评估数据 质量价值、明确数据应用场景等，是数据要素市场建设和发展的基础前提和必要条件。数据资产 登记制度可以数据交易流通提供安全保障，使数据流通中的各参与主体敢于交易，敢于进行数据 价值的挖掘，鼓励引导更多企业、机构参与到数据交易中来。在现有法律和制度条件下，在对各 类申请登记的资源进行确权的过程中，数据登记平台可以不断完善关于数据资产确权的规范、标准、解决方法等，进而更好地实现数据资产的确权，推进中国特色现代数据要素制度体系。另外， 数据交易能够通过对数据资产的登记，公示数据资产的内容、权利状态等，促进价格发现有效减 少数据交易的成本。目前，我国还未对数据资产登记概念与制度达成统一共识，符合我国国情、 健康、统一的数据要素登记制度亟待建设。



3.2 中外数据产权登记差异：中国积极推进制度建设，欧美在 平台交易中实践前行
欧美未建设数据资产登记制度，但在政府数据开放平台和数据交易平台上做了一系列相关的有益 探索：数据交易平台要求数据（产品）提供方提供相关信息、要求供需双方遵守符合数据权益相 关法律，同时平台会做出审核。欧美还未提出数据资产登记这一概念，目前也没有运行的数据资 产登记系统或平台。但他们在政府数据开放共享与数据产品交易中做了一些相似的探索。2009 年， 美国联邦政府发布《开放政府指令》，并且建立了政府数据服务平台 http://Data.gov。联邦政府、州政 府以及组织企业将数据资产分类，并上传到平台。2010 年 1 月，英国政府的数据开放门户网站 http://data.gov.uk 正式向公众开放。这些平台有数量惊人、主题丰富的数据集，且针对这些数据资产有 着详细的说明。另外，欧美的数据交易市场较为发达，有大量活跃的数据交易平台，如综合性数 据交易中心 BDEX、经济金融领域的 Quandl、IT大厂自建的数据交易平台富士通 Data Plaza 等。 这些平台上的数据产品也有着非常详细的信息说明。欧美的政府数据开放平台以及数据产品交易 平台中，数据集（产品）的提供方需要先在平台上填写提供方的基本信息进行注册，并且在上传 数据产品时填写产品的描述、报价、支持服务等相关信息，随后平台会对这些信息进行审核。另 外，平台要求产品的供需双方都需要遵守相关法律，如我们在章节 2.1 中提到的欧洲的《通用数 据保护条例》GDPR、加州的《消费者隐私保护法》等。
我国在数据资产登记方面开展了一系列有益探索：我国数据资产登记始于政务数据和公共数据， 各地积极探索实行数据资产登记制度。我国的数据资产登记起步于政务数据和公共数据，2017 年 由国家发改委和中央网信办等五个部门联合发布的《政务信息系统整合共享实施方案》中提出“编 制政务信息资源目录，开展全国政务信息资源大普查”等工作要求。同时，《政务信息资源目录编 制指南（试行）》提出加快建立政府数据资源目录体系，推进政府数据资源的国家统筹管理。各 地区也关于数据资产登记进行了一系列尝试。2017年，贵州省出台全国首个政府数据资产管理登 记办法《贵州省政府数据资产管理登记暂行办法》。随后，地方实践和地方登记平台建设也不断 推进。2019 年，山西省推行政务数据资产登记制度。同时，北京市提出建立社会数据目录。 2020 年，山东省打造首个全国数据(产品) 登记平台。2021 年，广东省启动数据资产凭证化工作， 发布全国首张公共数据资产凭证。
国家重视数据资产登记建设，频频发文推动构建数据资产登记体系。“十四五”规划和 2035 远 景目标纲要已提出要发展“数据资产评估、登记结算”。2022 年，我国首个数据资产管理领域的 国家标准《信息技术服务数据资产管理要求》正式发布，于五月份正式实施。2022 年 12 月，顶 层设计《数据二十条》也已经明确探索构建数据登记机制是数据确权的关键内容。然而，我国目 前尚未建立统一的数据要素登记制度、权威的全国数据登记平台，仍存在着数据资产登记概念不 清晰、登记制度不统一的问题。全国统一的数据资产登记体系亟待建立，这将有利于数据资产在 全国范围内的自由流通，是建设我国数据要素市场的重要组成部分。
3.3 数据登记制度全面护航数据流通，多方面赋能数据要素市 场发展
数据登记制度是保护数据持有人和产权人合法权益的有效途径，是保障数据流通的关键基础。我 国经过多年探索与发展，已经建立了完善的不动产、证券、知识产权等市场要素领域的登记制度。 与这些资产登记制度相似，数据资产登记是对数据资产的相关事物及其物权进行登记，包含数据 价值链中的数据形态以及产权变更等内容，涵盖数据流通过程中的参与主体、对象、凭证等。数 据登记制度能够有效保护数据要素参与各方权益，是保障数据要素交易流通的关键基础。 数据资产分为资源性数据资产和经营性数据资产。据《全国统一数据资产登记体系建设白皮书》， 基于数据价值链视角，数据资产根据是否进入市场流通过程可以分为资源性数据资产和经营性数 据资产。数据资源在进入市场流通之前，属于资源性数据资产。



数据资产登记具有确保数据资产权属明晰、保证流通数据来源合法安全、支持政府决策、支持数 据流通中的监督管理、向社会公开公示等功能，能多方面赋能社会发展。据黄丽华教授，健全的 数据资产登记体系具有多方面的功能，包括确保数据资产权属明晰、保证流通数据来源合法安全、 支持政府决策、支持数据流通中的监督管理、向社会公开公示。建立数据资产登记制度能够多角 度赋能数据交易市场以及社会发展。
3.4 建立全国统一的数据资产登记体系，国家机关或事业单位 或将担任登记机构角色
我国已建立了软件产品登记、不动产登记等多项成熟登记制度，引航数据资产登记制度建立。我 国发展建立了众多完善的资产登记制度，如不动产登记、自然资源确权登记、软件产品登记、证券登记、知识产权登记等，这些登记制度界定了资产的权属，保障了资产流通交易的安全，降低 了市场交易风险和交易成本，提高了要素市场的效率。不过，就数据资产而言，目前全国尚无统 一的登记标准与登记流程，我们认为，全国统一的数据资产登记体制有助于发展数字经济、推进 数据要素制度体系的建设、更好发挥数据要素作用。 国家机关或事业单位或将担任数据资产登记机构的角色。我国成立了众多登记机构，一般都是由 国家机关或事业单位担任登记机构的角色，例如各级不动产登记机构属国家国土资源部门；自然 资源确权登记机构是自然资源主管部门，而其他登记机构，如动产融资登记机构、证券登记机构、 信托登记机构、软件著作权登记机构、专利质押登记机构也都是如此，我们估计，和其他资产登 记机构相似，我国数据资产登记机构也有望由国家机关、事业单位或由主管部门专门设立的公司 承担。
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精选报告来源：【未来智库】。