干货收藏 | 企业国有产权无偿划转相关法律问题梳理

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国有产权无偿划转作为一种特殊的产权权属变动的方式，它有利于国有资产体系的资源合理配置，提高资源利用率。本文将根据相关法律法规，结合项目经验，就企业国有产权无偿划转相关法律问题进行梳理。
一、法律依据
1.《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）
2.《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有产权无偿划转工作指引>的通知》(国资发产权〔2009〕25号)
3.《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）
4.《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号）
二、国有产权无偿划转的概念
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）第二条：“企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。
《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有产权无偿划转工作指引>的通知》（国资发产权〔2009〕25号）第二条：“国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称国有一人公司），可以作为划入方（划出方）。
《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）“三、国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。”
通过上述规定可知，企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有一人公司的无偿转移，是国有资产转让的例外情形。
三、主要内容
（一）适用主体
企业国有产权无偿划转的主体包括：
1.政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司；
2.国有一人公司。国有一人公司是指国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司；
3.国有全资企业。国有全资企业是指全部由国有资本形成的企业，经全体股东一致同意”的情况下，可以作为国有产权无偿划转的主体。
相关法律规定:
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》国资发产权〔2005〕239号
第二条 本办法所称企业国有产权无偿划转，是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。
第三条 各级人民政府授权其国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）履行出资人职责的企业(以下统称所出资企业)及其各级子企业国有产权无偿划转适用本办法。
《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有产权无偿划转工作指引>的通知》（国资发产权〔2009〕25号）
第二条 国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称国有一人公司），可以作为划入方（划出方）。
国有一人公司作为划入方（划出方）的，无偿划转事项由董事会审议；不设董事会的，由股东作出书面决议，并加盖股东印章。
国有独资企业产权拟无偿划转国有独资公司或国有一人公司持有的，企业应当依法改制为公司。
《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权〔2014〕95号）
三、国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。具体程序按照《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委 证监会令第19号）、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）的规定办理。
由此可见，企业国有产权无偿划转的主体应当均为国有全资的属性，也就是说含有非国有成分的企业不能作为划出或划入方，但是其能成为无偿划转的标的。另外，国有独资企业产权拟无偿划转给国有独资公司或国有一人公司持有的，企业应当依法改制为公司。
（二）标的范围
无偿划转的标的是国有产权。在现行有效的法律规范中并未对国有产权作出明确的界定。在已失效的《企业国有产权转让管理暂行办法》第二条中规定，“企业国有产权是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”虽然该办法已经失效，但对企业国有产权的界定仍有参考意义。
另外，在《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第二十一条规定，“企业实物资产等无偿划转参照本办法执行”，因此，国有产权及实物资产都可以作为无偿划转的标的。
相关法律规定:
《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第3号）
第二条 本办法所称企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。  
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）
第二十一条 企业实物资产等无偿划转参照本办法执行。
国资委关于《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》中适用范围的答复
问：关于《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》中的适用范围的咨询
答： 根据无偿划转相关规定，无偿划转对象包括产权和实物资产，如划转产权涉及负债，可依据《关于印发<企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（国资发产权〔2005〕239号）相关条款及《民法典》等相关法律法规规定办理。
（三）无偿划转的程序
1.开展可行性研究，拟定无偿划转可行性论证报告。
可行性论证报告应当包括以下内容：被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；被划转企业的财务状况及或有负债情况；被划转企业的人员情况；划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；其他需说明的情况。
2.无偿划转的内部批准，划转双方应当在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。
3.通知债权人并制定债务处置方案。
4.财务审计和资产清核。
划转双方应当组织被划转企业开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果作为无偿划转的依据。
5.划转双方协商签订企业国有产权无偿划转协议。
划转协议应当包括下列主要内容：划入划出双方的名称与住所；被划转企业的基本情况；被划转企业国有产权数额及划转基准日；被划转企业涉及的职工分流安置方案；被划转企业涉及的债权、债务(包括拖欠职工债务)以及或有负债的处理方案；划转双方的违约责任；纠纷的解决方式；协议生效条件。
6.无偿划转的外部批准。



报送批准的相关材料包括：(1)无偿划转的申请文件;(2)总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；(3)划转双方及被划转企业的产权登记证；(4)无偿划转的可行性论证报告;(5)划转双方签订的无偿划转协议；(6)中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；(7)划出方债务处置方案；(8)被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；(9)其他有关文件。
7.账务调整及工商登记。划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。
（四）不得实施无偿划转的情形
1.被划转企业主业不符合划入方主业及发展规划的；
2.中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定意见、无法表示意见或保留意见的审计报告的；
3.无偿划转涉及的职工分流安置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的；
4.被划转企业或有负债未有妥善解决方案的；
5.划出方债务未有妥善处置方案的。
四、常见法律问题
（一）企业国有产权无偿划转的法律性质
根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2020〕18号）第三条的规定：“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。
相关案例
案号：（2015）盘中民二终字第00139号
法院认为，因上诉人属于农电企业大洼县农电局新兴供电所职工，农电企业国有产权无偿划转是依据国资委《关于辽宁省农电局等79家地方农电企业（单位）国有产权无偿划转有关问题的批复》国资产权（2009）659号文件、辽宁省电力有限公司依据国资委上述批复作出《关于印发农电企业国有产权整体无偿划转移交接收整合管理总体工作安排的通知》辽电办（2009）606号文件而进行的，上述文件对农电企业改制中的资产划转与人员接收问题已进行了规定，其中辽电办（2009）606号文件对人员接收作出明确规定即“农电工和集体职工保持原身份不变”。因此，本案当事人之间并非平等主体之间的民事法律关系，上诉人以劳动争议纠纷为由，向人民法院提起民事诉讼，不符合民事案件收案范围。
从上述法律规定和司法裁判可见，因无偿划转引起的纠纷，不属于法院民事案件受理范围。国有产权的无偿划转行为并非是民事行为，而是政府主管部门的行政行为。
（二）企业国有产权无偿划转是否需要资产评估
1.《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）第九条：“划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。”
2.《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第七条：“企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：（一）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。
3.《事业单位国有资产管理暂行办法》（2019年修订）第三十九条：“事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：（一）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转……”
4.国资委对国有资产无偿划转是否需要审计与评估相关问题的答复
问：国有资产无偿划转是否需要审计与评估？
答：据《关于印发<企业国有产权无偿划转管理暂行办法>的通知》（国资发产权〔2005〕239号）规定，划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。
依据上述规定，企业国有产权无偿划转无需进行资产评估，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资情况作为国有产权无偿划转的依据即可。
（三）国有股权无偿划转是否适用股东优先购买权
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）第五条规定，“有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《中华人民共和国公司法》的有关规定。”这一规定是否表明企业国有股权进行无偿划转时，其他股东享有优先购买权，实践中存在争议。
一种观点认为，基于有限责任公司人合性的特点，国有股权无偿划转时，应当适用股东优先购买权制度。原因是国有产权的无偿划转行为直接导致公司股东结构的变化，股东优先购买权不仅保障了交易自由，又确保其他股东拒绝转让的权利。而另一种观点则认为，并非所有的股权转让行为均适用股东优先购买权制度，如法律有明确规定的是自然人股东死亡的继承问题，就不适用优先购买权。国有股权无偿划转也属于例外情形，不适用股东优先购买权制度。
我们认为，根据《企业国有资产法》第五十一条的规定，无偿划转国有资产的行为，属于国有资产转让的例外情形，不属于《公司法》所调整的股权转让的范畴，不应适用股东优先购买权的相关规定。并且，根据《公司法》第七十一条的规定，股东优先购买权应满足两个条件：一是发生股权转让行为；二是同等条件。根据《公司法解释四》第十八条判断是否满足行使优先购买权的同等条件，应当考虑转让股权的数量、价格、支付方式及期限等因素，而国有股权无偿划转行为是无偿行为，并没有对应价格可参考，其他非国有股东天然没有同等条件的前提。最重要的是，无偿划转一般是基于行政性管理目的调整国有资本，其他股东难以达到划转后的行政效果。

本文作者：刘颖
河南镜涵律师事务所实习律师